独家｜时隔近十年再“破冰”：央企功能界定管理办法即将出台
经济观察报记者 王雅洁
一场关乎几十万亿元国有资产“身份”与“使命”的重塑，正在悄然进入最后的关键节点。
经济观察报从多名接近国资监管部门的核心人士处独家获悉，一份旨在填补国资监管体制机制空白的《中央企业功能界定管理办法》(下称“办法”)有望在近期正式出台。
这距离上一轮中央企业功能界定与分类工作的完成，已经过去了近十年。
与此前那份以“划分赛道”为主要目的的分类方案不同，即将出台的办法，核心在于解决一个更深层的问题：当央企被要求兼顾安全与效益，我们究竟该如何科学、准确地衡量一家央企的价值？它创造的那些无法直接用利润表体现的战略价值，又该如何在监管体系中获得应有的“名分”？
一名参与办法讨论的国资人士向经济观察报坦言，现行的考核体系在面对公益类企业时，长期存在制度性冲突。
这种“制度性冲突”，既要求央企做赚钱的事业，又要求央企做不赚钱的事业。新办法的出台，将首次从部门规章的层面，打破这一僵局，并在后期细化“国有企业增加值核算方法”。这或将对中央企业的投资决策、考核导向乃至账本呈现方式，产生深远影响。
为何此时出台
要理解这份新办法的份量，需要先回到2016年。
2016年至2017年，是央企功能分类改革的元年。彼时，国务院国资委、财政部等多部委联合发力，先后出台了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》及配套实施方案。到2017年底，国资委监管的76家中央企业完成了全部子企业的分类工作，将央企划分为商业一类(完全市场竞争)、商业二类(重要行业关键领域)和公益类(公共产品与服务)三大类。
这套延续至今的“三分法”，为央企的差异化考核奠定了基础。但在过去多年里，中国经济与央企的形态发生了剧变。
“当时主要是为了‘分类考核’，解决考核‘一刀切’的问题。但现在，国企改革进入了‘增强核心功能、提升核心竞争力’的深水区，原有的政策体系有些不够用了。”上述参与办法讨论的国资人士表示。
这种“不够用”系多名受访国资及央企人士共同反映，经济观察报记者综合采访情况获悉，体现在多个层面：
首先，是制度层级偏低带来的约束力问题。现有的功能界定与分类政策，多以指导意见、实施方案等“部门规范性文件”形式存在，尚未上升到行政法规或部门规章层面。随着国资监管法治化的推进，缺乏更高层级的制度依据，使得在执行过程中，尤其是面对跨部门协调或历史遗留问题时，容易出现弹性空间过大的情况。
其次，是分类与现行法律、监管规则之间的“兼容性”问题。一名国有投资公司的财务管理人士对经济观察报表示，现行《企业国有资产法》的规则设计，底层逻辑依然是围绕“国有资本投入企业后的保值增值”展开。这导致公益类国企长期处于一种尴尬的境地：法律要求其实现国有资产保值增值，但现实中它们又承担了大量“不赚钱”的公共服务任务。“这不仅仅是考核难的问题，而是制度性的冲突。”该人士说。
更重要的是，分类管理的精细化程度已难以适应新业态的涌现。在这之前，谁能想到“数据资产”“空域资源”会成为央企的核心资产？当央企开始涉足卫星互联网、工业母机、高端芯片等战略性新兴产业时，传统的以“商业一类、二类”为主的粗线条划分，显得有些力不从心。
正是在这样的背景下，新办法的酝酿被提上日程。它不是对多年前政策的简单修补，而是一次系统性的整合与升级，试图在“功能界定”与“监管规则”之间架起一座更顺畅的桥梁。
新账本的逻辑
如果只是给企业重新贴标签，或许不足以引发市场的强烈关注。真正未来让企业管理者神经紧绷的，是新办法出台后，另一个紧随其后的核心技术性细节：“国有企业增加值核算方法”的细化与落地。
什么是增加值？通俗地说，它衡量的是企业在生产过程中新创造的价值。与“营业收入”(可能包含大量的中间投入重复计算)和“利润总额”(容易受资本市场波动或非经常性损益影响)不同，增加值能够更真实地反映企业对宏观经济的实际贡献度。
经济观察报获悉，新办法出台后，有望将重点对这一核算方法进行规范和完善。这背后，是国资监管部门评价导向的一次深刻调整。
上述国资人士说：“过去我们看央企，太看重营收规模了，觉得谁大谁强。但这几年大家发现，光有规模不行，还得看‘含金量’。”
2023年12月，国务院国资委在中央企业负责人会议上首次系统提出“五个价值”考核框架，其中“增加值”被列在首位。2024年1月，中央企业、地方国资委考核分配工作会议对提升“五个价值”作出具体部署。2024年7月，国资委相关负责人在国新办发布会上再次明确，将开展国有经济增加值核算。
新办法的出台，正是要将这一导向从“工作要求”固化为“制度规范”。
根据经济观察报了解到的信息，新的核算办法可能将在以下几个层面带来具体变化：
其一，核算范围大幅拓展。企业的价值将不再仅仅是一张利润表。新办法可能会引导企业建立涵盖经济增加值(EVA)、社会贡献值等多维度的指标体系。对于商业二类企业(如军工、电网、石油石化)，其在保障国家安全、维护产业链稳定方面的“战略价值”，将被尝试量化体现；对于公益类企业(如公共交通、供水供热)，其在公共服务供给方面的“社会效益”，也将被纳入核算视野，不再被视为企业财报上的“包袱”。
其二，集团内部交易被严格“挤水分”。过去，一些大型央企集团通过内部层层流转、重复计算，容易在账面上虚增“营收”规模。新的增加值核算将重点关注集团内部交易的剔除问题，力求还原每一级子企业真实的价值创造能力。那些长期依赖内部关联交易、缺乏外部市场竞争力的“僵尸”子企业，无疑将面临更大的生存压力。
其三，为差异化考核提供“精准坐标”。一旦有了新的增加值核算数据，分类考核就不再是“定性”的模糊评价，而是有了“定量”的硬约束。商业一类企业，看的是“单位增加值下的资本回报率”；商业二类企业，看的是“在完成战略任务前提下的增加值创造能力”；公益类企业，看的则是“单位成本投入所产出的公共服务增加值”。
一名央企战略规划部门的负责人向经济观察报打比方：“这就像是给央企做了一次全面的‘体检’，不仅要看体重(营收)，还要看肌肉含量(增加值)，看内脏功能(战略价值)。”
影响几何？进程到了哪一步？
这份即将出台的办法，究竟会对央企产生哪些看得见、摸得着的影响？
影响首先体现在“指挥棒”的切换上。
另一位受访的国资运营公司财务负责人表示：“以前集团内部开会，大家最关心的是营收排名和利润总额。如果新办法落地，未来大家可能更关心‘增加值率’和‘增加值构成’。”
对于那些在产业链中处于“微笑曲线”底端、主要承担加工组装任务的央企子企业来说，如果其创造的增加值较低，未来在考核排序、资源配置中将处于不利地位。而那些在核心零部件、基础软件、关键材料等领域拥有自主技术、能够创造高附加值的子企业，则将获得更多的资源倾斜。
其次，是对投资决策的深远影响。
上述国资运营公司财务负责人说：“过去看一个项目能不能上，主要算内部收益率(IRR)。未来可能还要算一笔账：这个项目能带来多少‘增加值’？特别是能带来多少‘战略性新兴产业增加值’？”
2024年以来，国资委对“战略性新兴产业收入和增加值占比”提出了明确要求。
新办法出台后，这一指标将变得更加刚性，央企的资本将加速从低端、非主业领域退出，涌向“卡脖子”技术攻关、未来产业布局等国家战略急需的方向。
再者，是账本透明度的提升。
随着增加值核算体系的完善，外界将能更清晰地看到央企的真实“家底”。过去，公众对于央企的贡献往往只停留在“交了多少税”的模糊认知上。未来，通过新的核算体系，央企在稳定就业、带动产业链、保障国家能源粮食安全等方面的价值，将有机会以更直观的数据形式呈现出来，这有助于拉近央企与公众的距离，减少因信息不对称带来的误解。
多名了解情况的人士表示，考虑到当前正值国企改革深化提升行动(2023—2025年)的收官攻坚期，该办法的出台被视为完善中国特色国有企业现代公司治理的关键一环，预计在近期正式对外公布。
“具体时间要等最终的批复，但大家心里都有数，快了。”上述参与办法讨论的人士表示。
对于即将到来的变化，央企的态度复杂而务实。
“说实话，刚开始听到要搞增加值核算，我们心里是‘打鼓’的。”一家商业二类央企的二级单位负责人对经济观察报坦言，“我们有很多战略任务，投入大、周期长，短期看确实拉低利润。如果单纯比增加值率，我们肯定不如那些做金融、做地产的兄弟单位。”但随着对政策理解的加深，他开始转变看法：“现在想通了。新的核算方法如果能真正把我们的战略价值量化出来，那反而是好事。这意味着国家能看到我们的实际贡献，以后在资源匹配、政策支持上，可能会更精准。我们不用再藏着掖着，为了短期的利润数字去削减必要的研发投入了。”
这种心态的转变，或许正是新办法想要达到的效果，让该赚钱的企业大胆去市场竞争，让该承担使命的企业心无旁骛地攻克难关，让监管的尺子，真正量准每一家央企的独特价值。
